中國給水排水2021年中國城鎮污泥處理處置 技術與應用高級研討會(第十二屆)邀請函暨征稿啟事
 
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關于環保企業PPP項目風險應對的探討 社會資本方自身也需增強項目風險管理意識,關注項目全生命周期的宏觀、微觀各層面風險,注重PPP項目的人才隊伍培養,聘請專業機構,采取多元化的應對措施,以力踐行,引

放大字體  縮小字體 發布日期:2021-01-21  瀏覽次數:88
核心提示:關于環保企業PPP項目風險應對的探討 社會資本方自身也需增強項目風險管理意識,關注項目全生命周期的宏觀、微觀各層面風險,注重PPP項目的人才隊伍培養,聘請專業機構,采取多元化的應對措施,以力踐行,引領公眾環保概念,形成環保企業鮮明特點的風險管理文化,使PPP環保項目得到長久健康的發展。
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中國給水排水2021年中國城鎮污泥處理處置 技術與應用高級研討會(第十二屆)邀請函暨征稿啟事
 

關于環保企業PPP項目風險應對的探討

時間:2021-01-21 13:28

來源:中國市場

作者:夏蕓

 

 

  PPP模式作為新興的投資建設運營模式,建立在政府和社會資本方各自經營的基礎上,通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制,較好地滿足了事先界定清晰的公共需求,對推動我國經濟和社會發展具有重大的意義。文章從實務角度出發,按PPP項目全生命周期的不同階段(項目立項、采購、執行、移交階段),針對政府、社會資本方及其與政府成立的項目公司將面對的主要風險,根據環保企業自身特點,積極應用風險利用、風險降低、風險分擔、風險轉移等應對措施,在技術和合作模式上大膽創新,開拓渠道,加強企業內部管理,盡量規避不利因素的發生,使PPP項目在預定正常的軌道上建設運營,實現PPP項目對國民經濟和社會發展的積極推動作用。

  自2014年以來,國家在基礎設施和公共服務領域積極推廣PPP模式,政府部門逐漸從公共服務的參與者、提供者向監督者、合作者轉變。PPP模式不僅推動政府治理思維和管理模式的深刻變革,還最大限度地發揮了市場主體的活力和創造力。社會資本也紛紛積極響應,在供給側改革的推動下,不少發展已處于瓶頸的企業踏上PPP環保項目之路,其中不乏諸多非環保主業的上市公司。文章試圖對環保企業參與PPP項目的全生命周期內各階段呈現的風險進行梳理,探討各類風險應對整合策略的可行性,確保PPP環保項目穩定高效運營。

  1 PPP項目全生命周期風險的主要表現

  隨著PPP項目的進展,項目風險呈現出明顯的階段性特征。現根據環保企業PPP項目風險在全生命周期內不同時間階段內展現的不同特征,劃分為以下主要風險。

  1.1 項目準備與識別階段

  (1)公眾反對風險。環保PPP項目在建設過程中,公眾利益得不到保護,從而引起公眾不滿導致民眾反對項目建設而造成的風險。例如垃圾發電廠項目,污水處理廠的選址都有最短防護距離的標準。在達到有效的防護距離時,附近居民依然會基于鄰避效應,衍生出對政府引進項目的集體抵制。

  (2)項目實施風險。PPP項目在完成“物有所值評估”和“財政可承受能力論證”后,還需符合《關于印發〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》(財金〔2015〕21號)規定:每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

  1.2 項目采購階段

  (1)低價中標風險。在一些項目的招投標中,以價格為決定性因素,不比質量只比價格。有些為達到中標目的,出現低于成本價中標的現象,中標企業為獲取利潤只能壓縮成本,降低質量,給后期項目執行埋下極大隱患,違背了PPP模式的初衷。

  (2)合同締約風險。無論是采取哪種采購方式,PPP項目合同貫穿項目全生命周期的始終,合同條款是政府和社會資本方各自履責的基礎,合同約定不全面、不清晰對后期執行帶來困難,容易導致糾紛。例如,污水處理行業的管網等配套設施風險影響到項目的商業運營;污水、污泥處理量的最低需求風險、收益變動及分配風險、項目唯一性風險(政府或其他投資人新建或改建其他項目,導致對該項目形成實質性的商業競爭而產生的風險)。如在合同締約時未予明確,將來出現新項目或處理量不足時,易引起政府和社會資本的爭議。

  1.3 項目執行階段

  (1)資金風險。一是融資風險。PPP環保項目往往存在周期長、風險大、效益偏低、技術復雜、不確定性風險高等特征。國家加大對地方政府隱形負債的排查,嚴控地方PPP項目融資,都給PPP項目融資帶來一定的難度。傳統的融資方式,銀行貸款的抵押、擔保,土地和房屋是主要抵押物,部分環保企業PPP項目的土地是無償劃撥,且和房屋、設備一樣需要運營周期結束后無償移交給政府,在所有權上作為抵押物存在權利瑕疵。二是償債風險。融資實現后能否按時償還債務也是企業需要高度重視的問題。例如出于各種原因PPP項目的建設期超出預期,項目工程款項未支付完畢時貸款的提款期已結束,造成工程款無法使用銀行貸款支付,而由于工程未完工導致無法商業運營又會造成自有資金不足,這將導致項目資金鏈斷裂,無法繼續運作。

  (2)設計、建造風險。包含設計風險、審批延誤風險、土地獲取風險、施工安全風險、完工風險、工程質量風險等。項目設計是否合理,能否按期、按標準建成項目,建設成本是否可控,其又直接影響到融資的信用額度和期限要求,進一步加劇融資風險。

  (3)運營及維護風險。主要是技術風險和操作風險。其中,技術風險是指生產和設計不合理等帶來的風險,操作風險是指環保實施過程中的操作不當等原因引致的風險。項目公司在運營過程中經營、管理不善等因素,帶來的運營及維護風險,將導致運營成本超出社會資本方的測算,直接影響其投資回報。

  1.4 項目移交階段風險

  (1)稅務風險。由于有關PPP項目的稅務法規尚未完善,在項目公司向政府移交資產時,資產轉讓行為是否需視同銷售行為,繳納增值稅和企業所得稅。

  (2)資產移交風險。項目移交的基本原則是項目公司必須確保項目符合政府回收項目的基本要求。項目設施在移交時必須符合雙方約定的技術、安全和環保標準,并處于良好的運營狀況。而項目移交風險往往源于對項目回收標準的偏差。

  2 環保企業PPP項目風險應對策略

  PPP項目風險在全生命周期內是一個具有階段性特征、前后銜接又持續的過程,它們相互制約、相互干擾,不斷發生變化。有的風險貫穿于整個的生命周期,有的僅在某個階段突出呈現,但對以后階段的其他風險有持續性影響。因此,環保企業應統籌考慮PPP項目風險,整合運用各種風險應對策略,使企業風險得到最有效的管理,實現社會效益最大化。

  2.1 創新模式,通過風險倒逼企業創新

  環保企業可充分利用公眾反對風險,推動環保企業進行技術創新,破除鄰避沖突困境。如污水處理行業,通過建設“環境友好型、土地集約型、資源利用型”的全地下污水處理廠,改變傳統的地面運營模式,將污水處理的整個處理過程全部轉移到地下,以高標準的綠化景觀設計,將地面部分打造成為公園,有效解決了傳統污水處理廠的臭氣、噪聲、污染等問題,成為破解城市污水處理廠與周邊環境矛盾的典范。環保企業應積極探索“環保+”模式,在拓展企業自身發展空間的同時,提高資本回報率,實現社會效益、環境效益與經濟效益的共贏。

  2.2 聯合競標,降低風險挖掘潛力

  PPP項目風險的復雜性,給環保企業的風險應對帶來較大難度。當企業風險容忍度超出其承受力,應積極尋求合作伙伴,與其成為聯合體投標,共同完成PPP項目管理,以達到降低環保企業風險的目的。近年來國家鼓勵加大對節能環保的投入,建筑、鋼鐵企業可利用原有業務打開的市場進行橫向拓展,與環保企業高效融合,進軍環保領域,積極去產能,挖掘新贏利點,實現跨界合作,釋放潛在市場潛力,同時也可解決自身環保問題。且建筑企業與環保企業的PPP項目聯合管理,運用其專業優勢,能進一步降低項目的建造風險。

  2.3 合理分擔,實現風險分配最優化

  根據PPP模式“風險共擔,利益共享”的特征,政府和社會資本方應各自承擔相應的風險。依據最適宜承擔或最有能力進行控制的一方承擔的風險分配原則,在PPP合同中明確相應風險的承擔者,保證相應的權益。基于PPP項目周期較長,根據運作方式和具體情況的不同,應明確各項目邊界條件,設置相應的調價機制,防范收益變動風險、項目唯一性風險等。調價機制遵循風險分配原則,項目公司自身承擔運營成本管理風險,當市場環境波動、稅收政策等宏觀因素有所變動時,政府啟動調價,通過敏感性分析完善調價模型,建立科學有效的動態調價機制,以利于PPP項目物有所值的實現。同時,政府應加強對運營企業的日常監督,避免在調價過程中處于被動地位。

  2.4 開拓渠道,實現風險規避轉移

  融資階段,可通過拓寬融資渠道,采取滿足環保企業融資的有限手段,多方面提高環保企業的融資效率。環保企業需高度關注綠色金融發展態勢,包括綠色債券、資產證券化、基金等,積極與政策性銀行接觸,以環保企業PPP項目收益權做質押融資貸款,最大限度降低融資成本,確保投資回報的實現。

  在設計、建設階段也可進行風險轉移。基本由社會資本方承擔的設計、建設風險,控制難度較高,不僅涉及安全問題及安全隱患問題,嚴重時還需承擔相應的刑事責任,可采用總分包模式,轉移相應風險。尤其是沒有施工資質的社會資本方,可聘請專業的管理機構,以代建制的建設管理模式,另外采用保證金和履約、質量保函,購買工程保險等多種形式規避風險。

  2.5 加強管理,做好風險管理建設

  風險管理是一個動態過程。在PPP合同執行過程中,充分考慮在全生命周期內各風險因素之間的相互制約與影響,并及時跟蹤風險是否變化或者出現未識別風險,注重風險跟蹤和再分配。前面階段風險未得到有效控制,將會加劇后續階段的風險,因此一定要注意在控制管理當前風險的同時,必須預見未來風險的變化,以便采取積極有效的措施。例如,如果工程規劃,土地等證照不齊全,出現證照不齊風險,必然影響到后期銀行貸款的放款,加大資金風險。因此,環保企業應加強內部風險管理建設,形成環保企業風險應對文化,從投資、運營、財務多角度,利用自身的管理和技術優勢,加強環節工作管理,控制成本,提高PPP項目的綜合營運能力。

  3 結論

  國家正逐步完善PPP項目的法律政策和相應的風險管理制度, PPP中心也在對PPP項目的平臺管理進行調研,相信不久的將來PPP的信息化管理將從政府、企業、咨詢公司多維度出發,建立公開、透明的大數據管理應用市場化平臺,監督各地政府、企業規范化運作,降低PPP項目風險。社會資本方自身也需增強項目風險管理意識,關注項目全生命周期的宏觀、微觀各層面風險,注重PPP項目的人才隊伍培養,聘請專業機構,采取多元化的應對措施,以力踐行,引領公眾環保概念,形成環保企業鮮明特點的風險管理文化,使PPP環保項目得到長久健康的發展。

 
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